Сравнение несравнимого

За последние годы было много публикаций, посвященных тому, как «добыть» ИТ-бюджет, как защитить ИТ-бюджет, как правильно расходовать ИТ-бюджет. При этом вопросы, что такое ИТ-бюджет, зачем он нужен и какова должна быть его структура, зачастую поднимались лишь во вторую очередь.

После того, как информационно-аналитическое агентство TAdviser опубликовало результаты исследования Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации об уровне финансирования мероприятий по информатизации в российских субъектах [1], захотелось-таки раскрыть «тайну» государственного регионального ИТ-бюджетирования.

Безусловно, при подготовке данного материала был учтён комментарий заместителя директора департамента координации информатизации Минкомсвязи Романа Урнышева о допущениях этого рейтинга: «Одни субъекты включали в представленные цифры затраты на услуги связи, другие нет. В ряде субъектов ИТ-бюджеты централизованы (например, в Москве, Санкт-Петербурге, Челябинске), а в других — децентрализованы, поэтому часть затрат на информатизацию может проходить через бюджет, например, департаментов образования, здравоохранения и т. п. Наконец, не все субъекты учитывают в общем ИТ-бюджете расходы подведомственных учреждений» [2].

Давайте попробуем разобраться в представленных Минкомсвязи цифрах и подумаем, о чём они говорят. Ход рассмотрения будет следующим.

1. Сравним несравнимое.
2. Проведем анализ структуры регионального ИТ-бюджета «де-юре».
3. На примере одного региона проведем анализ структуры регионального ИТ-бюджета «де-факто».
4. Еще раз сравним несравнимое.
5. Смоделируем векторы ИТ-развития регионов.

Сравнение несравнимого

Прежде всего очень понравился подход по расчету удельной стоимости ИТ в регионе на тысячу человек. Действительно, понять, сколько в среднем «платит» гражданин в конкретном регионе за модернизацию госуправления в части ее автоматизации, — полезная задача.

Однако разброс по этому показателю от одного до 4279 рублей при средней величине 265 рублей должен бы заставить глубоко задуматься любого специалиста, хоть когда-то слышавшего о статистике. Если даже исключить «статистическую ошибку» в лице Ненецкого автономного округа с кардинально малой численностью населения при централизованной модели финансирования, картина по статистической выборке улучшится несущественно.

Разумеется, причина не в количестве жителей, а в действующих подходах к учету объемов финансирования сферы ИТ. И суть проблемы как раз не в том, что в одних субъектах ИТ-бюджеты централизованы, а в других — децентрализованы, а в том, что в ряде субъектов ИТ-затраты учитываются, а в ряде — нет.

Как такое возможно? Вопрос этот уже не только и, безусловно, не столько к Минкомсвязи…

Анализ структуры ИТ-бюджета регионов «де-юре»

В соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина РФ от 01.07.2013 № 65н, расходы федерального бюджета на реализацию мероприятий по созданию (с учетом опытной эксплуатации), развитию, модернизации, эксплуатации государственных информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры, а также расходы на использование информационно-коммуникационных технологий в деятельности федеральных государственных органов, в том числе находящихся в их ведении федеральных государственных казенных учреждений, и органов управления государственных внебюджетных фондов РФ подлежат отражению по виду расходов 242 «Закупка товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий».

Проще говоря, Минфин (с подачи Минкомсвязи) потребовал, чтобы каждый рубль, потраченный федеральными органами власти на информатизацию, был помечен специальным кодом.

Для чего? Прежде всего — чтобы можно было сравнить, кто сколько и на что тратит, определить более эффективные способы расходования, выработать единые стандарты и подходы к формированию ИТ-бюджетов, решать схожие ИТ-задачи «по одной цене». Как прошла унификация ИТ-затрат на федеральном уровне — не вопрос данного материала. Посмотрим, что произошло на уровне региональном.

В соответствии с теми же Указаниями 242-й код применяется для отражения бюджетных расходов органов и организаций муниципального уровня или уровня субъекта федерации лишь в том случае, если такое решение было принято финансовым органом субъекта Российской Федерации либо муниципального образования.

На вроде бы позитивный посыл Минфина РФ, направленный на обеспечение прозрачности учета в сфере информационно-коммуникационных технологий, регионы отреагировали по-разному, что, собственно, и привело к нынешней ситуации. Проанализировав, в каких субъектах были приняты соответствующие подзаконные акты, можно однозначно понять, кто-таки серьезно отнёсся к вопросу финансирования ИТ в своем регионе.

Анализ структуры регионального ИТ-бюджета «де-факто» на примере одного региона

Для «препарирования де-факто» возьмем ИТ-бюджет Республики Коми за 2014 год.

Почему именно Коми? Во-первых, в рейтинге ИТ-бюджетов Минкомсвязи РФ эта республика занимает 4-е–5-е место, при этом в четыре с лишним раза превышая средний показатель по стране по ИТ-бюджету на душу населения, а значит, здесь есть смысл разобраться. Во-вторых, еще в 2010 году руководство республики приняло решение обеспечить прозрачность, эффективность и управляемость затрат на ИТ, в связи с чем были реализованы два направления: централизация управления ИТ в регионе и полноценная реализация 242 кода бюджетной классификации (КБК).

Таким образом, бюджет Республики Коми можно рассматривать как типовой централизованный бюджет региона, в котором собраны все затраты: от заправки картриджей до строительства регионального центра обработки данных, от решения всех вопросов в рамках обеспечения информационной безопасности — до открытия центров многофункционального обслуживания.

Почему 2014 год? Во-первых, в этом году бюджет был сформирован нашей командой, так что мы можем ответить за каждую копейку в нем. Во-вторых, модель и принципы финансирования ИТ в Коми были заложены в 2011–2013 годах, а в 2014-м «отточены» и далее использовались как базовые показатели финансирования ИТ в регионе на последующие годы.

Итак, приступим.

Общий объем финансирования государственной программы Республики Коми «Информационное общество» [3] тогда составил почти 935 млн рублей, из которых 97 млн было выделено из федерального бюджета.

Прежде всего обозначим, что ИТ-бюджет состоит из двух базовых статей: сопровождение и развитие. В 2014 году доля затрат на развитие ИКТ в регионе составила 31,2 % (рис. 1).

Структура республиканского ИТ-бюджета в 2014 году приведена в разрезе шести основных направлений (рис. 2, 3):

• государственные информационные системы — их разработка, внедрение, эксплуатация и развитие;
• обеспечение доступности информационно-коммуникационной инфраструктуры и ее соответствия текущим потребностям;
• предоставление государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронном виде, включая строительство и развитие сети МФЦ в регионе;
• поддержка деятельности Единой службы заказчика и регионального оператора электронного правительства;
• обеспечение информационной безопасности;
• прочие затраты (например, пропаганда и популяризация информационно-коммуникационных технологий среди населения, перевод архивов в электронный вид).

При этом на рис. 3 можно увидеть соотношение затрат на развитие и сопровождение по каждому направлению.

Какие задачи решаются в этом бюджете и для кого?

• Полный цикл информатизации (разработка и реализация отраслевых концепций, проектирование конкретных информационных систем и ресурсов, их внедрение и сопровождение, обучение пользователей) для всех органов государственной власти Республики Коми (на 2014 год — 30 организаций).
• Всеобъемлющее ИТ-обслуживание (персональные компьютеры, оргтехника, программное обеспечение) и развертывание внедряемых отраслевых информационных систем (медицина, культура, образование, финансы и пр.) для бюджетных и казенных госучреждений (более 200 организаций).
• Централизованная поддержка в сфере обеспечения информационной безопасности, полная лицензионная поддержка по всем видам ПО, сопровождение справочно-правовых систем для бюджетных, казенных и автономных учреждений (более 450 организаций).
• Полная поддержка систем электронного документооборота, финансовых, имущественных информационных систем, аналитических и геоинформационных (Геопортал Республики Коми) систем для всех органов государственной власти (ОГВ) и органов местного самоуправления (ОМСУ), всего 50 организаций: 30 ОГВ и 20 ОМСУ.
• Обеспечение доступа к корпоративной сети передачи данных для 430 организаций.
• Сопровождение и лицензионная поддержка бухгалтерских и финансовых информационных систем, централизованных отраслевых (образование, культура и др.) систем для всех ОГВ, ОМСУ, государственных (ГУ) и муниципальных (МУ) учреждений (более 850 организаций).

Структура ИТ-бюджета Республики Коми в разрезе потребителей на 2014 год представлена в табл. 1.

Количественная оценка задач, которые решались в рамках централизованного бюджета в 2014 году, опубликованная на сайте Министерства массовых коммуникаций, информатизации и связи Республики Коми [4], представлена на табл. 2.

Вернемся к сравнению несравнимого

Дальнейшую детализацию структуры рассматриваемого бюджета приводить нецелесообразно, поскольку даже на рассматриваемом уровне погружения очевидно, что единых подходов к формированию ИТ-бюджетов и учету ИТ-затрат на данный момент в стране нет.

Что же необходимо сделать для того, чтобы всё-таки иметь возможность производить оценку и сравнительный анализ? Безусловно, прежде всего по всей стране в обязательном порядке ввести применение 242 КБК, чётко расписав, какие затраты и при каких условиях должны в него попадать. Кроме того, следует расширить существующие коды классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ) для учета товаров и услуг по 242 КБК, иначе самым популярным останется раздел «Прочее» (226 и 290 КОСГУ).

Такое решение позволит вне зависимости от уровня централизации ИТ в регионе и наличия полноценной государственной программы проанализировать затраты и их эффективность в каждом регионе. Разумеется, на отладку этого механизма уйдет пара лет — пока финансисты разберутся и привыкнут, пока перестанут ошибаться в разнесении затрат. Но через эти пару лет мы по крайней мере перестанем делать сложные хирургические операции с завязанными глазами, а оценка ИТ-затрат на одного гражданина региона станет наконец не только актуальной, но и имеющей смысл.

А какие «открытия» нас еще ждут?

…кроме тех, что ИТ — это, оказывается, не дешево, что уже сейчас в регионе на них тратятся (чаще именно тратятся — от слов «трата, терять», а не используются — от слова «польза») огромные деньги, что затраты на ИТ-эксплуатацию в регионе можно сократить на 20–30% без потери и даже с приобретением качества?

А ждет нас всех понимание приближающегося тупика в сфере бюджетного финансирования информационных технологий. Поясним…

Возьмем для примера тот же 2014-й — прозрачный и всесторонне учтённый год в Республике Коми. Напомним, что при совокупном объеме финансирования в 935 млн рублей 68,8% бюджета уходило на эксплуатацию, а 31,2% — на развитие, то есть на новые проекты. Построим несложную математическую модель, сначала оптимистичную.

Введем индекс-дефлятор. Это коэффициент, на который минфин региона увеличивает объем финансирования по всем направлениям, а не только по ИТ. С 2014 года эта цифра составляла 7–8%. Её-то и «обнаружило» Минкомсвязи РФ в своем анализе: «В целом по стране произошло увеличение объемов финансирования на мероприятия по информатизации на 7%» [1]. На этот же процент ежегодно поднимается зарплата госслужащих и специалистов подведомственных учреждений…

Введем процент повышения стоимости сторонними исполнителями. Оптимистично это будут всё те же 8%.

Какова стоимость обслуживания вновь внедренных продуктов с учетом внутренних затрат (нанятые специалисты, аренда помещений и пр.), технической поддержки и лицензионных платежей? В Республике Коми мы пытались не выходить за 20% от первоначальной стоимости проекта в год. «В среднем по больнице» удавалось.

Раз мы внедряем что-то новое, значит, выводим из эксплуатации что-то старое. Это по логике. На практике пока такого почти нет — в основном сейчас идет не замещение технологий, а именно их внедрение … Но поскольку мы рисуем прогноз оптимистичный, примем, что введение новых технологий на 3% снижает ранее существовавшие затраты.

Ну и последнее — ведь у нас упрощенная модель: приобретаемая техника устаревает, изнашивается, её необходимо менять. Срок её службы техники в среднем определим в семь лет. Если совокупная стоимость техники во всех ОГВ и ГУ региона, без учета техники в муниципалитетах и МУ (сильно заниженная оценка, но мы же оптимисты), составляла, допустим, 140 млн рублей, то при указанном сроке службы получим амортизацию (выбытие, необходимая замена) примерно в 20 млн рублей в год, или еще 2% от общего ИТ-бюджета.

Теперь составим следующие формулы:

ИТБn+1 = ИТБn × (1+ИД)

Экспn+1 = Экспn + Экспn × (ПС + Развn × СО — СЗТ + Ам)

Развn = ИТБn — Экспn

где ИТБn+1 — ИТ-бюджет года, следующего за n-ым; ИТБn — ИТ-бюджет n-ного года; ИД — индекс-дефлятор; Экспn+1 — ИТ-бюджет эксплуатации года, следующего за n-ым; Экспn — ИТ-бюджет эксплуатации n-ного года; ПС — коэффициент повышения стоимости; Развn — ИТ-бюджет развития n-ного года; СО — коэффициент стоимости обслуживания того, что внедрено в текущем году; СЗТ — коэффициент стоимости заменяемых (выводимых) технологий; Ам — коэффициент амортизации.

Для расчета модели возьмем ИТ-бюджет (ИТБ) 2014 года за базовый и обозначим его за 100%. Бюджет эксплуатации (Эксп) и бюджет развития (Разв) будет рассчитан по приведенным выше формулам в относительных единицах (ОЕ) к ИТБ. Результаты расчетов модели приведены в табл. 3 и на графике (рис. 4).

При этом, если посмотреть на фактические данные Республики Коми (рис. 5) по структуре ИТ-бюджета в разрезе развития и эксплуатации в 2015 году [4], можно убедиться, что представленная модель очень близка к реальным показателям.

Еще раз повторимся, что мы строили оптимистичную модель, но даже с нею, глядя на график, можно понять, что в ближайшие годы об ИТ-развитии в регионах говорить уже не придется. Ключевая задача — найти деньги на сопровождение уже внедренного, построенного, закупленного, развернутого.

Если же мы предположим снижение индекса-дефлятора до 5%, что для большинства регионов вполне возможно, а также допустим требования интеграторов повысить стоимость на величину в пределах 10%, что тоже практически уже является стандартом, то график будет выглядеть гораздо печальнее (рис. 6).

В этом случае уже в середине 2018 года может быть достигнута точка, когда средств на развитие ИТ-сферы не останется вовсе. И здесь важно понимать, что даже при кажущейся достаточности ИТ-бюджета на решение задач конкретного ведомства без дополнительных вливаний эта точка остановки развития будет достигнута довольно быстро. Какое-то время её может не чувствовать отдельный орган власти, но в целом региональная картина бюджетирования в ИТ может стать исключительно поддерживающей, причем на самом минимальном уровне.

Что можно сделать?

Вариант 1. Закрыть глаза — не централизовать бюджет, не вводить КБК и забыть про эти ужасные графики. Понятно, что это не изменит картины — это подобно тому, что тяжелобольной будет просить врача не говорить о диагнозе и отказываться от лечения.

Вариант 2. Начать распихивать ИТ-затраты с верхних уровней (ОГВ) на нижние (ГУ, ОМСУ, МУ), имитируя экономию средств в региональном ИТ-бюджете. Пытаться закупать новые технологии «условно бесплатно» (модный лозунг: «переведем опексы в капексы»), на самом деле пряча затраты развития в затраты эксплуатации и не задумываясь, что это приводит к накручиванию совокупной стоимости владения фактически за счет товарного кредита, проценты по которому будут ввинчены в ту самую эксплуатацию. И постепенно превращаться в того самого голого короля из сказки… Создавая иллюзию праздника и победы.

Вариант 3. Каждому региону максимально быстро внедрить 242 КБК, инвентаризировать ИТ-ресурсы всех уровней государственного управления, построить свои реальные региональные графики, определить стратегию региона.

Вариант 4. Федеральному ИТ-регулятору в конце концов занять активную позицию. Провести работу по срочному внедрению КБК. Определить приоритетные отрасли для информатизации, приостановить часть масштабных активностей до окончания реализации уже начатых глобальных проектов. Определить наиболее «стабильные» и эффективные регионы с точки зрения развития ИТ и начать формирование на их базе центров отраслевых компетенций. Проработать нормативно-правовую базу — урегулировать ограничения бюджетного кодекса и федерального законодательства в сфере имущественного права для допущения межрегионального тиражирования программного обеспечения, для возможности совместной разработки одного проекта несколькими регионами и снятия региональной финансовой нагрузки с муниципалитетов за счет централизованной реализации ИТ-проектов и проведения соответствующих закупок. Обеспечить обмен хорошими практиками между регионами как по внедрению информационных систем, так и прежде всего по тиражированию успешных организационных моделей и распространению эффективно заключенных соглашений и контрактов с вендорами.

Ну и главное — не бояться. Задач будет много!

Источники информации

1. Официальное заявление Минкомсвязи России от 18.05.2016 «Минкомсвязь России проанализировала ИТ-бюджеты субъектов РФ».

2. Статья на интернет-портале аналитического агентства TAdviser от 18.05.2016 «Информатизация регионов: рынок России».

3. Постановление Правительства Республики Коми от 08.07.2015 № 316 «О внесении изменений в Постановление Правительства Республики Коми от 28.09.2012 № 423 “О государственной программе Республики Коми "Информационное общество"”».

4. Сайт Министерства массовых коммуникаций, информатизации и связи Республики Коми, раздел «Государственная программа Республики Коми “Информационное общество”».

Публикация: Интернет-журнал Intelligent Enterprise http://www.iemag.ru/analitics/detail.php?ID=36874